СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Очень важное научно-практическое мероприятие — Круглый стол «Актуальные направления совершенствования экологического законодательства. Тенденции развития в 2012-2013 годах», прошло в Москве в Конгресс-центре ГК «Космос» 26 апреля 2012 г. Обсуждались вопросы, волнующие специалистов нашей отрасли — текущее состояние законодательства России в области охраны окружающей среды и проблемы его применения; дисбалансы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»; административные барьеры в экологическом законодательстве и способы их устранения; проблемы реализации законодательства в области охраны окружающей среды в субъектах РФ; основные тенденции развития законодательства об охране окружающей среды в ближайшие два года.
Мероприятие отличала особая острота рассмотренных вопросов и пристальное внимание к несовершенству российского законодательства в области защиты окружающей среды. В дискуссии приняли участие представители Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы), Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), Всероссийского общества охраны природы, Всемирного фонда дикой природы России, Санкт-Петербургского научно-исследовательского центра экологической безопасности.
Повсеместно наблюдаются несанкционированные свалки ТБО. О них постоянно декларируют службы Минприроды России. Однако пока не существует мер по их предотвращению и предупреждению, нет и возможности их полного устранения.
Модератором дискуссии выступила Хлуднева Н.И. — ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). Во вступительном докладе она осветила ключевые проблемы мероприятия: совершенствование законодательства, требований, повышение эффективности в области экологического законодательства сегодня в России. Существует проблема оценки и учета отходов по РФ и ее субъектам. Решение вопросов и подготовка нормативов на различных уровнях власти приводят к появлению деструктивных норм об отходах производства и потребления. Поскольку специалисты по-разному понимают и толкуют термины, по-разному классифицируют законодательство (об охране атмосферного воздуха, окружающей среды), то между организациями и государством возникают разногласия. По словам Хлудневой Н.И. в стране постоянно проводятся многофазовые экспертизы и мониторинги, но при этом ситуация на местах не меняется.
В докладе Толстокоровой О.Н. (Росприроднадзор) были рассмотрены основные нормативные акты в сфере экологии и защиты окружающей среды: Федеральный закон (ФЗ) № 89, и изменения, внесенные в законодательство ФЗ № 309 от 30.12.2008. Так в ст.16 даны понятия сбора, транспортировки и обращения отходов, но, таким образом, в них отсутствует понятие образование отходов. Докладчик обратила внимание слушателей на важный момент — из нового законодательства исчезли классы опасности. В новых документах не полностью проработаны нормы, касающиеся обезвреживания отходов. Из-за высокого процента налогообложения из рассмотрения исключены индивидуальные предприниматели. Документы касаются только субъектов малого и среднего предпринимательства.
Следующие изменения коснулись ст. 14 ФЗ. Приказ № 50 (О нормативах образования отходов) — внес поправки к требованиям по оформлению документов о предельно допустимых вредных концентрациях. Приказом № 49 от 25.12.2010 установлены лимиты на размещение отходов. По тому же приказу инвентаризация и контроль должны производится один раз в 5 лет. Приказ № 721 от 01.09.2011 регламентирует учет отходов (вступил в силу с 11.11.2011). Однако в связи с его исполнением в Минприроды России все чаще поступают жалобы от организаций. Толстокорова с сожалением отметила, что Минприроды России пока ответа по данному вопросу не дает. Приказом № 792 старый 13-значный код изменен на 11-значный (ФЗ № 309). Таким образом, понятие «опасные» отходы было исключено.
Последними изменениями в сфере законодательства временно принято решение, что ответственным за составление Кадастра является Росприроднадзор.
Необходимо ввести понятие «ущерб», поскольку пока существует только понятие «вред», связанное с предыдущей хозяйственной деятельностью (только в собственности государства). Необходимо дать определение понятию «ущерб» — убытки, затраты и потери земли и людей, утрата природных свойств. Особая дискуссия завязалась по предложению ввести некие резервные фонды за счет пользователей и предпринимателей. Слушатели задавали вопросы: кто будет считать накопленный вред, кто должен будет платить, и что будет с деньгами, которые вложены в резервный фонд? С учетом того, что все предприниматели оплачивают страхование от рисков и т.д., каково соотношение затрат расходов и резервов на рекультивацию.
На следующий вопрос — если изменена форма предприятия или его название, является ли этот факт причиной дополнительного штрафного обременения, ответил Яжлев И.К. (Ассоциация экологического страхования). Он сказал, что в 2010 г. была разработана Программа по таким ситуациям. Пока достоверного ответа на этот вопрос нет. В этой связи разгорелись дебаты.
Недостаева Е.Б. (Росприроднадзор) в своем докладе рассмотрела вопросы, требующие не меньшего внимания, — это проблемы транспортировки и применения законодательства по регионам, ведение учета отходов (по площади, по предприятию и т.д.). В изданных Приказах встречаются статьи с противоречащими определениями. Получается, что отходы нужно складировать в одном месте для уменьшения затрат предприятием. Докладчик высказала мнение, что подобные действия создают ощущение, что Минприроды России искусственно сдерживает и выстраивает барьеры на осуществление защиты окружающей среды.
Золотухин Н.А. (ФАС России), опираясь на свой опыт работы в разных отраслях МПР, считает, что систему экологического законодательства нужно полностью менять. Нормативы, существовавшие в течение 20 лет, обеспечивали охрану окружающей среды. Однако сейчас «защиту окружающей среды» рассматривают как инструмент дополнительных поступлений в государственную казну в виде неналоговых средств. Компенсационная суть возмещения ущерба не является лучшей формой протекции. Сравнивая экологическое российское законодательство с европейским, докладчик показал, как нормативы отечественного законодательства меняют понятие экологической безопасности. Более подробно многие вопросы освещены им в статье «Комплексное разрешение по негативному воздействию окружающей среды». В связи с началом действия приказа № 329 6 марта 2011 г., ФАС принял решение подготовить документ в формате «Распоряжения» о том, какие нормы необходимо доработать.
Яжлев И.К. (Ассоциация экологического страхования) рассмотрел экологическое законодательство с точки зрения понятия отходов. Ведь в основном, говоря «Об отходах производства и потребления и ресурсов», имеют в виду негативное воздействие на окружающую среду и человека. Но с экономической точки зрения, выгодно максимально вовлекать материалы отходов во вторичную переработку. Многие вопросы, связанные со вторичными ресурсами, не решены. Следует определить права и обязанности собственников в отношении отходов их производства. Детально нужно рассмотреть пункты, касающиеся обращения с отдельными видами отходов. Возможно, стоит применить термическое уничтожение отходов и ввести страхование деятельности по утилизации отходов, однако, это приведет к повышению себестоимости работ. Обсуждая задачи адаптации отечественных справочников по отношению к европейской системе норм, докладчик показал, что проведение лицензирования эквивалентно той проверке, которую уже и так проводят компетентные органы, ответственные за осуществление контроля, один раз в три года.
Паньков В.В. (НП «Гильдия экологов») кратко сообщил, какие изменения идут в законодательстве, какие конструктивные поправки, сформированные по обращениям предпринимателей, будут введены.
Выступление Ширяевой И.А. (Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства г. Москвы) было посвящено проблемам Большой Москвы. По новым программам Правительства в городе планируется построить мусоросжигательные заводы. Так, на данный момент введены в действие 18 Программ по разным департаментам. Главные задачи — переориентация на вторичное сырье, смена оборудования, повышение энергоэффективности. Однако, отметила Ширяева И.А., проблемы Большой Москвы не достаточно изучены. По-прежнему существует различие в системах управления Москвой и Московской областью. Известно, что на территории МО существуют могильники. Пока не понятно, что с ними делать в связи с расширением территории города. Также не определено, имеют ли право территории сельхозугодий приобретать новый статус, и в соответствии с какими законами это будет происходить.
После окончания работы круглого стола Ширяева И.А. любезно ответила на вопросы редакции нашего журнала.
Ирина Андреевна, скажите, почему в печати так часто встречаются противоречивые мнения по вопросу переработки вторичного сырья? Сначала пропагандируют разделение мусора, затем показывают решения об отмене строительства мусоросжигательных заводов и закрытии заводов по очистке и переработке стеклотары?
— К сожалению, во время обсуждений нашего круглого стола не хватило времени рассмотреть эти вопросы. Современная схема обработки отходов несовершенна. По разным причинам сегодня больше не существует стратегии утилизации и переработки отходов. Понятно, почему здесь были такие дискуссионные обсуждения. Исходные проекты содержат хорошие пожелания, но, пройдя путь корректировок, приобретают совсем другой оттенок. Раньше пункты сбора вторичного сырья были везде, но предприятия банкротились. Сегодня речь идет о необходимости для утилизации отходов создания заново производств шаговой доступности. Снова закладывается фундамент утилизации мусора, и мы к этому будем стремиться. Действительно сейчас часто возникают ситуации, когда часть отходы собирают, сортируют, а в итоге сбрасывают, складируют в одном месте. Речь идет не о мусорозахоронении, а о создании отрасли мусоропереработки. Это не значит, что производств по мусоропереработке нет. Их просто недостаточно для того, чтобы создать единую, полноценную отрасль. Это направление развивается.
С чем вы связываете существующие разногласия относительно вторичной переработки? Это нецелесообразно?
— Нет, вторичная переработка очень необходима! Но нужен экономический расчет, создание бизнес-плана, чтобы выяснить — выгодно это или не выгодно. Это не значит, что вы, например, одна собираете бутылки, а потом не знаете, что с ними делать. Тогда вы точно обанкротитесь, поскольку не найдете им применения. Следует создать единую схему, в которой все взаимосвязано. Сбор стеклотары должен стать одной из сфер деятельности предприятия по переработке отходов. Тогда у предприятия будет прибыль, тогда появится заинтересованность.
Тхак К.С. («Разведка и охрана недр»)
статья из раздела «Хроника» № 7-2012 «Разведка и охрана недр»